中国海南改革发展研究院课题组:放开服务行业，从放宽准入到市场开放

方舟

　　改革开放36年来，工业领域的市场开放极大地激发了市场活力，在推动我国成为全球第一制造业大国中扮演了重要角色。在我国由工业大国走向服务业大国的特定背景下，“十三五”服务业的市场开放将推动形成全民创业、万众创业的大环境，为服务业领域发展带来强劲动力，并由此释放出新阶段市场化改革的巨大红利。

　　中国（海南）改革发展研究院课题组

　　从放宽准入到市场开放

　　进入新世纪以来，尤其是“十二五”以来，我国服务业领域经历了一个从放宽准入到市场开放的过程。总的判断是：服务业市场开放取得重要的阶段性成果，但远不到位，尤其是与我国走向服务业大国的实际进程不相适应，与广大社会成员全面快速增长的服务需求不相适应，“十三五”加快服务业市场开放仍面临诸多挑战。

　　1．服务业发展缺乏的不是资本，而是市场开放

　　从严格的行政管制到放宽服务业市场的准入，是我国多年来市场化改革的一个重要趋势。与改革开放初期工业发展缺乏资本有很大的不同，现在我国发展服务业并不缺乏资本。据统计，2003-2013年，我国城乡居民的人民币储蓄存款由10.36万亿元增长到44.76万亿元，10年间总额扩张了4倍多。

　　庞大的高净值人群成为社会资本投资的重要力量。根据《2014中国高净值人群心灵投资白皮书》数据，截至2013年末，我国拥有1000万资产以上的富豪有109万人，拥有亿元资产以上的富豪有6.7万人，拥有资产10亿以上的富豪大约有8300人。据调查，健康、旅游和教育是高净值人群愿意投资的三大领域。

　　2．服务业需要通过对外开放提升发展水平

　　进入新世纪以来，充分利用外资的先进技术和先进管理经验提高服务业发展水平正在成为一个大趋势。据统计，2000年我国服务业实际利用外资占比仅为25.7%，到2011年升至约47.6%，首次超过制造业；2014年，我国服务业实际利用外资662.4亿美元，占全国总量的55.4%。

　　3．服务业市场开放释放巨大改革红利

　　服务业市场开放进程的加快，在调动社会资本的积极性和服务业领域“做大蛋糕”上成效显著。在工业领域投资下降的背景下，服务业民间投资的大幅增长在稳定经济增长中发挥了重大作用。

　　据统计，2012-2014年，我国服务业民间投资同比增长分别达到22.2%、25.4%和18.6%，服务业民间投资占民间固定资产投资总额的比重分别达到45.1%、46.6%和46.7%；服务业民间固定资产投资由2012年的10.1万亿元增长到2014年的15万亿元，服务业民间固定资产投资占全社会固定资产总额的比重由51.3%上升到53.3%。

　　4．开放服务业市场面临挑战

　　（1）服务业领域的行政垄断远未打破

　　我国工业部门80%以上是制造业，属于高度市场化部门，而服务业50%以上仍被行政力量垄断，属于垄断竞争部门。服务业市场开放不足越来越难以适应人们日益增长的服务型消费需求。以教育和医疗为例。近年来，我国放宽了教育医疗领域的市场准入，但教育医疗领域仍保留着高度的管制，尤其是高端市场。由于国内市场难以提供大量的优质教育和医疗服务，导致高端的服务型消费大量外流。

　　（2）服务业价格管制仍比较多

　　2014年以来，国家发改委陆续放开了某些服务业领域的价格。但从现实情况看，服务业价格管制仍很严重。据不完全统计，目前《政府定价目录》中16类涉及定价的项目总共有70多项，除去此前放开的项目，政府定价仍有50余类还没有放开，其中包括水电气价格、教育收费标准等。

　　（3）服务业与工业的发展政策不平等

　　我国在工业化过程中建立起来的产业发展政策已经越来越不适应经济转型的现实需求。例如，在生产要素上，服务业与工业价格不平等，服务业用水、用电、用气、用地价格普遍高于一般工业。数据显示，2013年全国105个重点监测城市的商业服务地价和工业地价每平米分别为6306元和700元，商服用地价格比工业用地价格高出9倍。

　　以破除垄断为重点加快服务业市场开放

　　加快服务业市场对内对外开放为重点深化市场化改革，重中之重是破除服务业领域的行政垄断。“十三五”要把破除行政垄断作为服务业市场开放的重点，彻底打破社会资本进入服务业市场的制度“玻璃门”、“弹簧门”，最大限度地激发社会资本活力。

　　1．社会资本成为服务业市场发展的主体力量

　　（1）生产性服务业与生活性服务业全面向社会资本开放

　　2-3年内，银行、证券、保险、电信等生产性服务业全面对社会资本放开；教育、医疗、健康等公共服务业基本实现市场化、社会化；公共资源基本实现市场化配置；服务业领域体制内外差别基本打破。

　　（2）建立主要由市场决定的服务业价格形成机制

　　2-3年内，基本打破服务业价格管制，初步建立由政府、服务提供商和消费者三方共同参与的价格形成机制。

　　（3）服务业内外资同等国民待遇

　　加快推广普及上海自贸区负面清单制度，凡国家法律法规未明令禁入的服务业领域，在向外资开放的同时，对国内社会资本实行完全的国民待遇；通过3-5年的努力，实现包括准入、准入后和经营过程中民企、外资和国企享受同等待遇。

　　2．打破服务业市场的行政垄断

　　（1）全面推进垄断行业向社会资本开放

　　全面实现自然垄断和竞争环节切实分开，在自然垄断部分强调国有资本主导，在竞争性环节对社会资本放开；对国有资本继续控股经营的自然垄断行业，根据不同行业特点实行网运分离、放开竞争性业务；在自然垄断环节，通过BOT、TOT等多种形式鼓励社会资本参与投资；对城市公用事业，要尽快健全特许经营制度，形成合理价格形成机制。

　　（2）建立统一开放、竞争有序的服务业市场体系

　　按照“非禁即准”的原则，凡是法律法规没有明令禁入的服务领域，都要向异地社会资本开放；允许服务企业、服务产品自由进入全国各地市场，各地区凡是对本地企业开放的服务业领域，应全部向外地企业开放；促进各类生产要素在全国范围自由流动，提高资源配置效率和公平性。

　　（3）将反行政垄断纳入反垄断的范围

　　重点破除各种形式的行政垄断，对国有垄断行业、城市公用事业、公共服务领域相关行业监管内容进行清理、修改，使这些行业监管体现公平竞争；建议在《反垄断法》中增设反行政垄断一章，对铁路、电力、电信、石油、民航、邮政等垄断行业的行政垄断行为进行界定；对城市公用事业领域的行政垄断行为进行界定；对教育、医疗、文化等公共服务领域行政垄断行为进行界定。同时，加快建立反垄断审查制度。

　　3．开放公共服务业市场

　　（1）非基本公共服务全面开放市场

　　对于养老服务、托幼、专业培训、健康保健、家庭服务等非基本公共服务，全面放开市场、引入竞争；对于非基本公共服务领域的事业单位，原则上转为企业或者社会组织。政府对于养老、托幼等社会需求大的非基本公共服务，加大政府补贴和税收支持力度，吸引更多社会资本进入该领域，尽快解决养老机构“一床难求”、幼儿园学位紧张的现状。

　　（2）基本公共服务引入竞争机制

　　在义务教育、基本医疗卫生、基本住房保障、基本社会保险、就业服务、公共文化等公共服务领域，通过加大政府向社会购买公共服务的力度，鼓励企业和公益性社会组织参与，与现有事业单位之间形成竞争机制；推动事业单位去行政化。

　　（3）探索公共服务业市场化的有效路径

　　借鉴发达国家的经验，所有公共服务项目必须依法面向社会实行公开、公正和公平的招投标，引入市场竞争机制，探索通过合同外包、公私合营（PPP）、凭单制度等方式，推进公共服务市场化；率先在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。

　　4．理顺服务业市场的价格形成机制

　　（1）竞争性领域服务业价格完全放开

　　尽快在“十三五”前期修订《政府定价目录》，明确界定竞争性领域的服务业，凡竞争性领域的服务业，政府原则上不进行价格限制，全面放开价格管制。

　　（2）完善垄断行业价格形成机制

　　加快推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等基础领域价格改革；区分垄断与非垄断行业，对自然垄断环节的服务业，仍实行政府定价；对竞争性环节的服务业，政府全面放开价格控制，引入竞争机制，实行企业自主定价，推动服务企业在竞争中形成价格。

　　（3）完善公共服务价格形成机制

　　区分基本公共服务与非基本公共服务，对其实行不同的定价机制。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节；对基本公共服务领域，加快下放一批基本公共服务收费定价权，对于政府仍保留的定价权，要确保其公益性，并加强社会监督；对非基本的公共服务，如部分健康医疗服务、房屋和物业管理服务等，全面放开价格管制，完全由市场供求关系决定价格。

　　加快形成服务业创新创业的制度环境

　　服务业发展中大企业很重要，众多分门别类、满足城乡居民多样化服务消费需求的中小企业更重要。“十三五”加快服务业主导的经济转型需要激发中小企业的创新创业活力，同时也需要推动大企业向创新型企业的转型。这就需要把握全局、突出重点，加快形成服务业市场创新创业的制度环境，实现服务业领域的创新驱动。

　　1．支持中小企业创新创业

　　（1）做大做实国家中小企业发展基金

　　建议扩大国家中小企业发展基金规模，支持和鼓励更多的地方政府设立中小企业发展基金，引导地方政府、创业投资机构及其他社会资金支持初创期的中小企业和微型企业发展，提高技术创新、创业扶持、基金支持、市场开拓和服务保障水平。对企事业单位、社会团体和个人等向基金捐赠资金的，准予在计算缴纳所得税税前扣除。

　　（2）鼓励各类人员创新创业

　　“十三五”适应人口城镇化和工业转型升级的大趋势，充分挖掘服务业新兴领域的市场潜力，落实国家关于大学生创业的相关政策，鼓励扶持大学生开设网店等多种创业形态；建议国家出台综合性的扶持政策，鼓励失业人员到这些服务行业创业和再就业。

　　（3）搭建中小企业创新创业的制度平台

　　建设一批支撑全方位创新创业的平台，但凡想创业的人都有创业的空间，但凡有创新想法的人都有创新的平台；鼓励科技人员以技术入股，完善科技成果转化、职务发明法律制度，使创新人才分享成果收益；支持中小企业率先探索职工持股计划，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

　　（4）积极扶持中小服务企业发展

　　建立中小企业公共信息平台，鼓励中小企业通过资源整合、资产重组，形成产业联盟；鼓励发展众筹、互联网金融等新的融资模式，支持草根创业；积极支持有条件的服务企业向规模化、网络化、品牌化发展；鼓励支持企业通过连锁经营、特许经营等方式，扩大服务规模；支持一批有实力的中小服务企业“走出去”，布局海外市场。

　　2．推动传统大企业向创新型企业转型

　　（1）把做强生产性服务业作为发展混合所有制的重要任务

　　推动部分国有大型工业企业剥离生产性业务，将生产性业务转让给社会资本运营，将主要业务集中在生产性服务业领域；推动部分国有大型工业企业围绕生产性服务业延伸产业链，部分生产性服务业转让给社会资本运营，将主要业务集中在高端生产性服务业；通过发展混合所有制在国企培育总部经济，充分利用现代信息网络技术及平台，发展一批具备国际竞争力、在国际国内具有资源配置能力的专业化研发服务机构。

　　（2）推动军转民领域的混合所有制发展

　　凡不涉及国家安全的国防科技工业尽可能引导社会资本参与，形成面向全国、分类管理、有序竞争的开放式发展格局；促进军、民科研机构的开放共享，加速军工和民用技术相互转化，促进国防领域和民用领域科技成果、人才、设施设备、信息等要素的交流融合，提高资源利用效率；尽快出台开发军民两用技术和产品的指导目录，加快国防科技成果转化和产业化进程，通过社会资本参与形成一批军民结合产业和军工优势产业。

　　（3）服务于“走出去”推动国有企业优化重组

　　把握“一带一路”战略的历史机遇，支持更多国内具有竞争优势的装备制造业、建筑业、交通运输业等企业优化重组，培育一批带动我国企业“走出去”的旗舰企业集团。

　　（4）以国有资产证券化加快国有资本重组

　　“十三五”争取实现国有资产证券化率不低于50%；在钢铁、水泥、船舶、电解铝等过剩产业实现国有资本战略性退出，以社会资本控股为主实现跨地区兼并重组、境外并购和投资合作，引导兼并重组企业管理创新，提高产业集中度，加快转型升级；鼓励有实力的上市公司参与国有资本重组，支持上市公司通过向控股股东定向增发的形式筹集资本进行跨地区、跨行业兼并重组。

　　3．全面实施服务企业自主登记制度

　　（1）实现工商登记由“先证后照”向“先照后证”的根本性转变

　　对于法律、法规未明确审批与登记先后顺序，但实际工作中按前置审批的事项全部实行后置审批；对法律、行政法规和国务院决定明确为企业登记前置事项进行梳理，分批分步改为后置审批，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行“先证后照”，加快实施“三证合一”。

　　（2）全面落实注册资本由实缴登记制改为认缴登记制

　　加快完善相关法律法规，实行公司股东（发起人）自主约定认缴出资额、出资方式、出资期限等，工商部门只需登记公司认缴的注册资本总额，无需登记实收资本，不再收取验资证明文件。推行电子营业执照和全程电子化登记管理，建立各省市场主体信用信息公示体系；简化名称登记手续，放宽经营范围登记，放宽市场主体住所（经营场所）登记条件。

　　（3）全面实施服务企业投资项目备案制

　　建议1-2年内，全面推行服务企业投资项目备案制。除需报国家核准的项目外，将各省核准权限内的项目进行分类改革，其中不涉及公共资源开发利用的项目一律取消核准，改为备案管理。

　　4．严格保护服务业知识产权

　　（1）出台《知识产权法》

　　建议“十三五”抓紧研究出台《知识产权法》。将现有的《著作权法》、《专利法》、《商标法》等纳入到《知识产权法》中；参考《建立世界知识产权组织公约》与《与贸易有关的知识产权协定》，明确我国知识产权保护的客观范围；对侵犯知识产权行为的惩治做出具体规定，做到有法可依。

　　（2）加强知识产权行政执法

　　建议赋予知识产权局行政执行权，加强重点领域知识产权行政执法，加强知识产权刑事执法和司法保护，积极营造良好的知识产权法治环境和市场环境；加强知识产权审查，实施重大经济活动知识产权评议，引导企业加强知识产权管理；拓展知识产权国际合作，适应对外开放的需要，加强涉外知识产权保护，支持企业“走出去”。

　　（3）加快建立知识产权法院

　　建议“十三五”尽快在最高人民法院下成立知识产权法院，并在北京、上海、广州等试点的基础上，加快向全国其他地区推广试点经验；增加刑事判决、裁定的上诉案件，实现民事、行政、刑事案件“三审合一”；加强人才培养与引进，通过教育、培训、引进等多种途径，培养一批专业化的法官队伍。

　　加快服务业发展的政策调整

　　随着我国走向服务业大国，“十三五”需要加快调整服务业发展政策的步伐，纠正对服务业不合理的歧视性政策，从而有效地保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公开公平公正参与市场竞争，受到法律同等保护。

　　1．调整服务业与工业用地政策

　　加大服务业用地供给，在土地利用总体规划和城乡规划中统筹安排服务业发展用地规模、布局和时序，调整城市用地结构，将更多的土地应用到现代服务业领域；优先安排国家鼓励发展的高技术、高附加值、低消耗、低排放的新兴服务业项目用地，对列入国家鼓励类的服务业在供地安排上给予倾斜；鼓励地方试点，加大政策调整力度，对服务业用地给予各种优惠政策，大幅降低服务业用地价格，争取到2020年全国基本实现服务业用地与工业用地“同地同价”。

　　2．实现服务业与工业平等竞争使用水电气等资源要素

　　“十三五”要抓紧落实国家关于服务业发展的价格政策，在全国范围内加快推进工商业水电气“同网同价”，甚至可与民用价格相同。“十三五”前期，各地结合实际情况可以采取不同模式尽快实现服务业与工业用水同价；分步推进电价合并，先将商业电价与普通工业电价合并，两者归并为一般工商业用电电价，再将非工业和一般工商业用电合并为一般工商业及其他用电，包括党政机关、事业单位都执行该类别电价；简化气价分类，实行工商业用天然气同价，将用气价格分类由现行的“居民生活、工业生产、商业服务、其他（公用事业）”四类调整为“居民生活用气、非居民生活用气和其他用气”三类。

　　3．实现服务业体制内外人才政策平等

　　现代服务业的发展更有赖于中高级人才的支撑。建议“十三五”全面放开体制外人才职称评定门槛。对于长期在非公单位工作、没有参加过职称评定的各类人才，打破逐级申报限制，允许根据工作能力、业绩等直接报评相应级别职称；对在非公单位、科技型中小企业发展中作出突出贡献的人才可以破格、越级评审职称；在非公企业关键岗位上做出突出业绩的骨干人才，可免试外语、计算机。同时，加快实现民办机构人才在户籍迁移、住房、子女就学等方面享受与当地同级同类公办机构同等的人才引进政策。

　　4．实现服务业体制内外政府采购政策平等

　　打破所有制界限，对体制内外的服务业企业和非营利机构，政府采购政策应一律平等，避免政府采购政策歧视非公机构。除明令禁止社会资本参与政府采购的项目，其他领域政府采购项目均向社会资本开放；参与政府采购和招标投标、高新技术企业认定、申报政府计划项目、科技奖励、取得许可证和资质等级证书以及安排使用的各类财政专项扶持资金，对各类所有制企业一视同仁，实行同等待遇；凡政府购买公共服务，除明令禁止社会资本参与的项目都应向公益性社会组织放开；借鉴发达国家经验，对具有重大公益性的社会组织，财政可视具体情况逐年予以其拨款，鼓励更多的社会组织从事公益性事业。